“十四五”啟幕，新一輪電改正式進(jìn)入全新的五年發(fā)展期。
2016年，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），為新一輪電改階段性發(fā)展劃定“考試大綱”：組建相對(duì)獨(dú)立和規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)，建立公平有序的電力市場(chǎng)規(guī)則，初步形成功能完善的電力市場(chǎng)，深入推進(jìn)簡政放權(quán)。
五年電改，探索不少，成果頗多，基本的計(jì)劃制度已生巨變，但其中也裹挾著復(fù)雜的矛盾和博弈，“管住中間，放開兩頭”仍在落實(shí)中艱難前行。
“十三五”電改目標(biāo)完成如何？取得了哪些寶貴經(jīng)驗(yàn)？展望“十四五”，蹚進(jìn)“深水區(qū)”的電改還要啃哪些“硬骨頭”？
交易機(jī)構(gòu)股改提速
獨(dú)立運(yùn)行仍待時(shí)日
在2015年新一輪電改確定的“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”總體思路中，“一獨(dú)立”即為“推進(jìn)交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立。《規(guī)劃》開宗明義地提出，組建相對(duì)獨(dú)立和規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)。過去五年，國家發(fā)改委、國家能源局多次發(fā)文敦促電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立，并將“相對(duì)獨(dú)立”表述為“獨(dú)立”，以打破電網(wǎng)企業(yè)絕對(duì)控股的局面。
2020年2月，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)文明確，2020年上半年，北京、廣州2家區(qū)域性交易機(jī)構(gòu)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）交易機(jī)構(gòu)中電網(wǎng)企業(yè)持股比例全部降至80%以下，2020年底前電網(wǎng)企業(yè)持股比例降至50%以下。
記者了解到，截至目前，全國30多家電力交易中心電網(wǎng)的持股比例均降至70%左右，雖未達(dá)成《規(guī)劃》目標(biāo)，但股改步伐明顯提速。北京產(chǎn)權(quán)交易所最新披露，國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司的股權(quán)占比將分別被控制在45%以下和39%。
北京鑫諾律師事務(wù)所律師展曙光表示，電力交易中心只有實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物獨(dú)立，才能擺脫電網(wǎng)公司既當(dāng)“裁判”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)狀，其自身才可能在電力市場(chǎng)中發(fā)揮更大作用。
輸配電價(jià)趨于合理
交叉補(bǔ)貼依然無解
上述《規(guī)劃》表示，2017年底前，完成分電壓等級(jí)核定電網(wǎng)企業(yè)準(zhǔn)許總收入和輸配電價(jià)，逐步減少電價(jià)交叉補(bǔ)貼。
2020年9月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于核定2020-2022年省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)的通知》和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》，并于今年1月1日起執(zhí)行。歷經(jīng)兩輪輸配電價(jià)核定，輸配電價(jià)取得一定成效。從數(shù)值調(diào)整上看，降多增少；在用電類型上，兩部制用電調(diào)整多于一部制用電；在電價(jià)構(gòu)成上，新的省級(jí)輸配電價(jià)構(gòu)成更加合理。
美中不足的是，在備受關(guān)注的交叉補(bǔ)貼問題上，仍無具體解決路徑。對(duì)此，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟表示：“輸配電價(jià)改革既要解決信息不對(duì)稱問題，實(shí)現(xiàn)成本信息的準(zhǔn)確有效披露，又要實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)的切實(shí)落地， 目前有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管參數(shù)建設(shè)相對(duì)薄弱，亟需加強(qiáng)。”有業(yè)內(nèi)人士指出，現(xiàn)有輸配電價(jià)體系中，競爭業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)的賬本仍處“一鍋燴”的混亂局面。
輔助服務(wù)市場(chǎng)啟動(dòng)
交易機(jī)制不盡合理
輔助服務(wù)是維護(hù)電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行必不可少的重要保證?！兑?guī)劃》指出，要建立健全的電力市場(chǎng)體系。2016年啟動(dòng)?xùn)|北地區(qū)輔助服務(wù)市場(chǎng)試點(diǎn)，成熟后全面推廣。截至2019年底，電力輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制已在東北、華北、華東、福建等14個(gè)地區(qū)和省市啟動(dòng)。
華北電力大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授袁家海指出，隨著新能源大規(guī)模并網(wǎng)，電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)手段不足的問題日漸凸顯，原有的輔助服務(wù)計(jì)劃補(bǔ)償模式和力度已不能滿足電網(wǎng)運(yùn)行需求。“目前，我國輔助服務(wù)產(chǎn)品單一，調(diào)峰不應(yīng)屬于輔助服務(wù)，輔助服務(wù)費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制不盡合理，產(chǎn)品定價(jià)交易機(jī)制也不健全。”
袁家海認(rèn)為，長遠(yuǎn)看，通過不同時(shí)段的價(jià)格信號(hào)來引導(dǎo)市場(chǎng)成員在高峰和低谷時(shí)段調(diào)整出力，是最經(jīng)濟(jì)的方式，也是能夠合理化不同機(jī)組輔助費(fèi)用、降低終端用戶電價(jià)的唯一舉措。未來，輔助服務(wù)市場(chǎng)改革應(yīng)向其定義還原，不能先于電力市場(chǎng)建設(shè)。“近期來看，需要詳細(xì)評(píng)估每種類型機(jī)組提供輔助服務(wù)的能力，適當(dāng)增加爬坡、系統(tǒng)慣性類交易品種，同時(shí)在現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)的省份適當(dāng)開展競價(jià)模式選擇承擔(dān)主體。”
現(xiàn)貨市場(chǎng)不及預(yù)期
深化改革任重道遠(yuǎn)
“無現(xiàn)貨不市場(chǎng)”已是業(yè)內(nèi)共識(shí)，但現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)阻力頗大。
在馮永晟看來，現(xiàn)貨的作用不能用“量”大小來衡量，類似心臟重量與身體體重相比，比重不大但重要性不言而喻。“現(xiàn)貨市場(chǎng)的作用，在于發(fā)現(xiàn)電力的真實(shí)成本，現(xiàn)貨價(jià)格是整個(gè)電價(jià)體系的核心。”
《規(guī)劃》指出，2018年底前，啟動(dòng)現(xiàn)貨交易試點(diǎn)；2020年全面啟動(dòng)現(xiàn)貨交易市場(chǎng)，研究風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖機(jī)制。
2017年，國家確定8個(gè)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)，截至目前基本都已開展了全月結(jié)算試運(yùn)行。但電力價(jià)格雙軌制與市場(chǎng)化“水火不容”，導(dǎo)致不平衡資金出現(xiàn)，引發(fā)現(xiàn)貨市場(chǎng) “陣痛”。
不久前，安徽、江西、陜西先后發(fā)布征求本省電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)方案的文件，標(biāo)志著2021年國內(nèi)開展電力現(xiàn)貨交易的省份持續(xù)擴(kuò)容。雖然短期的試結(jié)算暴露了市場(chǎng)設(shè)計(jì)、配套制度等多方面的問題，但結(jié)果證明，電力現(xiàn)貨市場(chǎng)替代計(jì)劃調(diào)度制度在我國具備可行性。業(yè)內(nèi)專家普遍呼吁：雙軌制問題若不解決，現(xiàn)貨建設(shè)恐將面臨更多“大考”，甚至影響電改成敗。
發(fā)用電計(jì)劃逐步放開
電力市場(chǎng)交易待破冰
《規(guī)劃》明確，有序放開發(fā)用電計(jì)劃，并給出了明確的時(shí)間表，2020年前逐步取消優(yōu)先發(fā)電權(quán)以外的非調(diào)節(jié)性發(fā)電計(jì)劃。
一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士指出，現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度的制定出于以下考慮：保證居民、農(nóng)業(yè)和公益性事業(yè)等用電價(jià)格不變；保證國家指令計(jì)劃和政府間協(xié)議的執(zhí)行，比如外來電；保證電源側(cè)行業(yè)政策延續(xù)，例如保障可再生能源全額保障性收購，保障核電基荷運(yùn)行；保障涉及民生政策的供暖不受市場(chǎng)影響。“現(xiàn)行優(yōu)先發(fā)用電制度實(shí)質(zhì)上形成了電力市場(chǎng)的雙軌制結(jié)構(gòu)，阻礙電力市場(chǎng)建設(shè)。”
2020年5月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》再次提出，有序放開發(fā)用電計(jì)劃和競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，提高電力交易市場(chǎng)化程度。據(jù)了解，截至目前，除了浙江核電參與現(xiàn)貨市場(chǎng)交易、山東和廣東新能源將參與現(xiàn)貨結(jié)算外，有序放開優(yōu)先發(fā)用電制度并無實(shí)質(zhì)進(jìn)展。“實(shí)踐表明，電力體制改革領(lǐng)域并不適用雙軌制，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重'水土不服'現(xiàn)象，有序放開發(fā)用電計(jì)劃迫在眉睫。”
配售電改革初見效
質(zhì)與量應(yīng)均衡發(fā)展
作為《規(guī)劃》目標(biāo)之一，全面推進(jìn)配售電側(cè)改革廣受關(guān)注。《規(guī)劃》指出，2018年底前完成售電側(cè)市場(chǎng)競爭主體培育工作。2013年，首批十幾家售電公司“入市”，目前注冊(cè)數(shù)量已達(dá)萬家。但受制于主客觀因素，仍未真正開展擁有結(jié)算權(quán)的售電業(yè)務(wù)。
國網(wǎng)能源研究院企業(yè)戰(zhàn)略研究所高級(jí)工程師薛松認(rèn)為，售電市場(chǎng)仍在洗牌，但總體秩序良好、售電主體趨于理性、用戶用能逐漸放心，初步完成了售電側(cè)改革任務(wù)和目標(biāo)。“但如何促進(jìn)售電公司創(chuàng)新更多增值服務(wù)，還有待持續(xù)探索完善。”
反觀配電側(cè)，增量配電改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢。
華北電力大學(xué)國家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院2020年11月發(fā)布的《2020年增量配電發(fā)展研究白皮書》顯示，四年來，全國分五批次明確了459個(gè)試點(diǎn)，在前四批404個(gè)試點(diǎn)中，只有202個(gè)試點(diǎn)確定招標(biāo)方式、250個(gè)試點(diǎn)確定業(yè)主、118個(gè)試點(diǎn)公布股比、150個(gè)試點(diǎn)確定供電范圍、138個(gè)試點(diǎn)取得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）。展曙光認(rèn)為，增量配電改革的“棋子”要避免被當(dāng)作“棄子”，仍需有關(guān)部門進(jìn)一步理順價(jià)格機(jī)制，完善配套措施。